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　　 ——廣西深化體制改革推進(jìn)基層食品藥品安全綜合執(zhí)法工作的實踐與思考

　　廣西壯族自治區(qū)（以下簡稱廣西）基層人口占的比例很大，食品藥品安全水平相對較低，打通基層食品藥品監(jiān)管“最后一公里”對于保障廣大人民群眾飲食用藥安全有著十分重要的意義。近年來，廣西堅持從基層群眾最關(guān)心的飲食用藥安全做起，不斷深化食品藥品監(jiān)管體制改革，把監(jiān)管的觸角延伸到基層，不斷夯實監(jiān)管網(wǎng)底，有效提升了食品藥品安全保障水平。

　 　一、深刻認(rèn)識保障基層食品藥品安全的重要性和必要性

　　加強基層食品藥品監(jiān)管，確?；鶎尤罕婏嬍秤盟幇踩?，是黨中央、國務(wù)院高度重視的民生問題。黨的十八屆四中全會把食品藥品安全作為推行綜合執(zhí)法的重點領(lǐng)域。今年5月29日，中央政治局就健全公共安全體系進(jìn)行第二十三次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平總書記強調(diào)，要切實加強食品藥品安全監(jiān)管，用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，加快建立科學(xué)完善的食品藥品安全治理體系，堅持產(chǎn)管并重，嚴(yán)把從農(nóng)田到餐桌、從實驗室到醫(yī)院的每一道防線。隨著城鄉(xiāng)一體化和新農(nóng)村建設(shè)的深入，基層食品藥品安全問題愈發(fā)凸顯，成為人民群眾和社會各界高度關(guān)注的熱點難點問題，也是近年來地方各級政府及有關(guān)職能部門積極深入探索、尋求根本解決的一個重要課題。

　?。ㄒ唬┗鶎犹厥獾牡乩憝h(huán)境加大了監(jiān)管的難度

　　廣西素有“八山一水一分田”之稱，山多地少，交通不便，經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對緩慢，食品藥品產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對落后，基層尤其是廣大農(nóng)村群眾文化素質(zhì)偏低，加上農(nóng)村食品加工小作坊、流動攤販數(shù)量眾多，多為個體家庭式經(jīng)營，規(guī)模小、軟硬件設(shè)施差，業(yè)態(tài)種類復(fù)雜，分布相對散亂，產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?、集聚化水平低。而且，廣西是全國少數(shù)民族人口最多的省（區(qū)），各少數(shù)民族都有自己悠久的歷史和深厚的民族醫(yī)藥飲食文化傳統(tǒng)，民風(fēng)習(xí)俗多，飲食用藥觀念陳舊。有關(guān)資料顯示，少數(shù)民族邊遠(yuǎn)地區(qū)貧困農(nóng)村群體性聚餐發(fā)生的食物中毒占農(nóng)村食物中毒總數(shù)的60%以上，這給加快基層食品藥品監(jiān)管能力建設(shè)，進(jìn)一步提升食品藥品安全水平帶來了壓力。

　?。ǘ┗鶎邮称匪幤钒踩L(fēng)險隱患仍然突出

　　廣西農(nóng)村食品藥品市場廣闊，在食品藥品經(jīng)營、使用等流通環(huán)節(jié)有著非常重要的地位。盡管近幾年來廣西通過加大監(jiān)管力度，農(nóng)村食品藥品市場秩序有了明顯好轉(zhuǎn)，群眾飲食用藥安全得到了有效保障，但制售假劣食品藥品的不法行為依然沒有得到徹底根治。農(nóng)村及城鄉(xiāng)接合部非法游醫(yī)、藥販走村串戶上門兜售偽劣食品、藥品、醫(yī)療器械、保健食品等違法行為時有發(fā)生。一些距離集市、圩鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的農(nóng)村雜貨店以方便群眾為由，明目張膽地銷售藥品，甚至經(jīng)營處方藥、假劣藥品。同時廣西沿邊沿海，地理復(fù)雜，跨境通道多，食品藥品走私現(xiàn)象時有發(fā)生，給食品藥品監(jiān)管增加了難度。這些問題的存在加大了農(nóng)村食品藥品安全的風(fēng)險。

　　（三）基層食品藥品監(jiān)管能力和手段尚顯不足

　　目前，廣西食品藥品監(jiān)管體制改革進(jìn)展不平衡，一些地方基層機構(gòu)不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“最后一公里”未完全打通；有的雖然有了機構(gòu)，但人員編制、設(shè)施裝備、技術(shù)力量配備不足，部分劃轉(zhuǎn)人員專業(yè)技能不匹配，短時間還難以適應(yīng)工作；一些基層單位新手多、業(yè)務(wù)生，對工作搞不清、道不明，執(zhí)法辦案難上手；食品藥品監(jiān)管責(zé)任落實還不到位，“地方政府負(fù)總責(zé)、監(jiān)管部門各負(fù)其責(zé)，企業(yè)負(fù)主體責(zé)任”的機制尚未完全形成；基層食品藥品監(jiān)管手段、辦法、技術(shù)跟不上。實際上，食品藥品監(jiān)管部門不可能、也無能力包打天下，必須發(fā)揮部門的聯(lián)動作用，并有效動員社會各方面力量參與，才能促進(jìn)食品藥品安全社會共治格局的加快形成。

　　 二、廣西規(guī)范基層食品藥品安全綜合執(zhí)法工作的實踐探索

　　自2013年3月中央啟動食品藥品監(jiān)管體制改革后，廣西以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，以整合監(jiān)管職能和機構(gòu)為重點，扎實有序地深化食品藥品監(jiān)管體制改革工作，推動食品藥品監(jiān)管工作關(guān)口前移、重心下移，將食品藥品監(jiān)管的觸角延伸到基層，積極推進(jìn)食品藥品監(jiān)管“最后一公里”建設(shè)，有效消除監(jiān)管死角盲區(qū)，防范了區(qū)域性、系統(tǒng)性食品藥品安全風(fēng)險。

　?。ㄒ唬┩晟苹鶎又卫眢w系

　　一是建立了基層監(jiān)管機構(gòu)。按照國家總局“統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品監(jiān)管機構(gòu)”要求，堅持強行政、強執(zhí)法、強綜合、強技術(shù)、強基層的“五強”總體思路，健全了從自治區(qū)到市、縣直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的食品藥品監(jiān)管體制，在“辦局合一”的基礎(chǔ)上，建立了由食品藥品監(jiān)管部門統(tǒng)一承擔(dān)“四品一械”安全的監(jiān)督管理和食品安全綜合協(xié)調(diào)職能的監(jiān)管體系。全區(qū)新設(shè)立35個城區(qū)食品藥品監(jiān)管局，所有市、縣（市、區(qū)）已全部成立食品藥品監(jiān)管局和稽查執(zhí)法機構(gòu)，并按“一鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一所”設(shè)立了1245個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）食品藥品監(jiān)管所。與此同時，在鄉(xiāng)村社區(qū)組建了一支食品藥品協(xié)管員隊伍，每個農(nóng)村行政村和街道社區(qū)都配備了至少1名協(xié)管員。實現(xiàn)了監(jiān)管力量的重心下移，基層監(jiān)管力量得到了有效強化，初步形成了橫到邊、縱到底，覆蓋城鄉(xiāng)的監(jiān)管體系。

　　二是完善了基層監(jiān)管責(zé)任體系。印發(fā)《自治區(qū)市縣食品藥品監(jiān)管事權(quán)劃分指導(dǎo)意見》，明確自治區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)四級食品藥品監(jiān)管事權(quán)劃分和職能定位，厘清各層級監(jiān)管職責(zé)邊界。梳理部門行政權(quán)力清單，提出權(quán)力取消、轉(zhuǎn)移、下放、整合和加強等調(diào)整意見。

　　三是明確了基層監(jiān)管職能分工。明確基層監(jiān)管所為縣級食品藥品監(jiān)管局執(zhí)法機構(gòu)的派駐機構(gòu)，主要職責(zé)是承擔(dān)基層食品生產(chǎn)企業(yè)、加工小作坊、流通環(huán)節(jié)、餐飲消費監(jiān)管和基層藥品安全監(jiān)管等職責(zé)：具體承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)食品生產(chǎn)、食品流通、食品餐飲及酒類等監(jiān)管工作，負(fù)責(zé)對食品小作坊、小攤販、小餐飲的監(jiān)管；承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)藥品、醫(yī)療器械、保健食品、化妝品安全監(jiān)管工作；承擔(dān)委托執(zhí)法工作；負(fù)責(zé)轄區(qū)行政村（社區(qū)）食品藥品監(jiān)管協(xié)管員、信息員管理培訓(xùn)工作等。

　　四是健全了基層監(jiān)管法制。為適應(yīng)監(jiān)管形勢和任務(wù)的需要，加強基層執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，針對基層監(jiān)管力量薄弱的問題，出臺了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）食品藥品安全監(jiān)管工作指南》，使新成立的監(jiān)管所能盡快承擔(dān)基層食品生產(chǎn)企業(yè)、加工小作坊、流通環(huán)節(jié)、餐飲消費領(lǐng)域和基層藥品安全監(jiān)管等工作職責(zé)，確?；鶎颖O(jiān)管所在日常監(jiān)管工作中有章可循、高效運轉(zhuǎn)。

　　五是強化了基層監(jiān)管運行保障機制。從實際出發(fā)，制定并實施了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）食品藥品監(jiān)管所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，明確了基層監(jiān)管所辦公設(shè)備、交通工具、現(xiàn)場快速檢測與調(diào)查取證等設(shè)備的配備標(biāo)準(zhǔn)，基層食品藥品監(jiān)管與執(zhí)法條件明顯改善。對一線監(jiān)管人員開展食品藥品安全快速檢測技術(shù)全覆蓋培訓(xùn)，不斷提高食品藥品安全專業(yè)化監(jiān)管能力。

　?。ǘ﹦?chuàng)新基層監(jiān)管方式

　　一是強化績效考核。推動各級政府把食品藥品安全工作納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，將檢測合格率、政府財政投入、監(jiān)管體系建設(shè)等指標(biāo)納入績效管理考核內(nèi)容。逐級簽訂目標(biāo)責(zé)任書，明確食品藥品安全責(zé)任，嚴(yán)格落實責(zé)任追究。

　　二是加強聯(lián)合執(zhí)法。以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品監(jiān)管所執(zhí)法人員為主體，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商所、水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)站等相關(guān)職能部門抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干組建基層食品聯(lián)合執(zhí)法隊伍，常態(tài)化落實聯(lián)合巡查、案件查處、信息通報等溝通合作機制，加強對食品生產(chǎn)小作坊、農(nóng)村小賣部等消費終端環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管。

　　三是推行網(wǎng)格化管理。按照“片區(qū)清、人員明，主體清、狀態(tài)明，責(zé)任清、任務(wù)明”的原則，通過“網(wǎng)定格、格定人、人定責(zé)”的方法，完善縣、鄉(xiāng)、村、屯四級網(wǎng)格體系，形成“一人一片”落實責(zé)任、“一戶一盒”建立檔案的工作機制，使監(jiān)管責(zé)任人做到“心中六清”，即監(jiān)管范圍清、市場主體底數(shù)清、經(jīng)營狀況清、重點企業(yè)清、執(zhí)法情況清、監(jiān)管責(zé)任清。

　　四是實施信息化管理。使用電子信息監(jiān)督平臺，創(chuàng)建餐飲食品安全示范單位，引導(dǎo)業(yè)主開展創(chuàng)優(yōu)爭先活動。建立誠信經(jīng)營評定系統(tǒng)，對轄區(qū)內(nèi)零售藥店實行誠信分級和紅黑名單評定，讓誠信者得利，讓失信者受罰。

　　（三）提升基層監(jiān)管效能

　　推進(jìn)行政審批制度改革，扎實開展行政審批事項“接、放、管”工作，以“審批信息化、管理標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)均等化”為載體，打造全區(qū)食品藥品監(jiān)管部門“一體化”政務(wù)服務(wù)體系。搭建覆蓋自治區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)級的網(wǎng)上審批平臺，將承辦的37項行政審批事項全部納入審批系統(tǒng)，目前已有92%的縣市區(qū)開展網(wǎng)上審批，在辦結(jié)時間上提高效率75％。發(fā)揮職能調(diào)整后“環(huán)節(jié)合一”的優(yōu)勢，加大巡查力度，查找具有普遍性、典型性的問題和系統(tǒng)性風(fēng)險。開展問題產(chǎn)品倒查追溯，在食品生產(chǎn)、流通、消費領(lǐng)域以及藥品、化妝品、醫(yī)療器械安全監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)實行綜合執(zhí)法，嚴(yán)懲重處違法行為，加大處罰力度，維護(hù)法治誠信、公平競爭、優(yōu)勝劣汰的市場秩序。

　 　三、讓食品藥品監(jiān)管在“最后一公里”落地生根的幾點思考

　　食品藥品安全監(jiān)管工作的重點在基層、難點在基層,加強食品藥品監(jiān)管工作的關(guān)鍵也在基層。對此，要正確把握食品藥品安全形勢，深入分析基層監(jiān)管工作中存在的問題，下大力氣打通基層食品藥品監(jiān)管“最后一公里”，堅定不移地下移監(jiān)管力量到基層、到農(nóng)村，筑牢監(jiān)管網(wǎng)底，讓食品藥品安全落地生根。

　?。ㄒ唬┫鲁帘O(jiān)管重心，提升專業(yè)技術(shù)能力

　　食品藥品安全監(jiān)管具有很強的專業(yè)性、技術(shù)性。因此，健全食品藥品監(jiān)管體系，推進(jìn)監(jiān)管能力的現(xiàn)代化，核心是技術(shù)支撐體系的建設(shè)。要扎實開展縣級食品藥品安全檢驗檢測資源整合試點項目建設(shè)，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）監(jiān)管所辦公設(shè)施和執(zhí)法裝備的基本標(biāo)準(zhǔn)，重點加強基層執(zhí)法車輛和現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法記錄儀、移動執(zhí)法裝備和快速檢測等技術(shù)裝備，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化快檢實驗室，切實體現(xiàn)食品藥品監(jiān)管力量重心下移和執(zhí)法工作的專業(yè)性、技術(shù)性。

　?。ǘ┘訌姴块T聯(lián)動，建立綜合協(xié)調(diào)體系

　　食品藥品安全監(jiān)管同時具有很強的社會性、綜合性，產(chǎn)業(yè)鏈長、環(huán)節(jié)多，涉及面廣，強化綜合協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動至關(guān)重要。因此，要健全縣級食安委及其辦公室，實行“局辦合一”，進(jìn)一步明確部門職責(zé)分工，推動各環(huán)節(jié)監(jiān)管工作無縫銜接。完善食安委及辦公室日常協(xié)調(diào)議事規(guī)則，定期分析食品安全形勢，研究解決食品安全重大問題，建立健全常態(tài)化的跨部門、跨地區(qū)信息通報、隱患排查、事故處置等協(xié)調(diào)聯(lián)動機制等。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）食安委及其辦公室，食安委主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，食安辦主任由監(jiān)管所負(fù)責(zé)人或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，實行“辦所合一”。通過發(fā)揮食安委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和食安辦協(xié)調(diào)指導(dǎo)作用，發(fā)揮各部門資源優(yōu)勢和積極性，形成強大合力，齊心協(xié)力做好食品安全工作。

　　（三）落實屬地責(zé)任，構(gòu)建綜合執(zhí)法體系

　　要進(jìn)一步明確縣、鄉(xiāng)兩級食品藥品監(jiān)管責(zé)任，明確事權(quán)劃分，強化屬地監(jiān)管責(zé)任的落實。嚴(yán)格按照國家食品藥品監(jiān)管總局提出的加強食品監(jiān)管有責(zé)、有崗、有人、有手段和監(jiān)管職責(zé)、抽檢職責(zé)的“四有兩責(zé)”要求，完善全程監(jiān)管流程和工作規(guī)范，明確工作要求，健全保障機制，不斷提高專業(yè)化監(jiān)管能力。加強基層執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，改進(jìn)行政執(zhí)法，完善執(zhí)法程序，規(guī)范和減少自由裁量權(quán)，特別要加強基層執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，增強食品藥品監(jiān)管的權(quán)威性和公信力。縣鄉(xiāng)級食品藥品監(jiān)管機構(gòu)要統(tǒng)籌“四品一械”的行政許可、日常檢查、行政處罰、監(jiān)督抽檢，同布置、同落實、同檢查，以實施“四品一械”的綜合執(zhí)法來提高監(jiān)管效能。要優(yōu)化機構(gòu)職能配置，加強內(nèi)部協(xié)調(diào)配合，樹立“四品一械”全環(huán)節(jié)監(jiān)管意識，實施有效執(zhí)法，嚴(yán)把從農(nóng)田到餐桌、從實驗室到醫(yī)院的每一道防線。

　?。ㄋ模﹦?chuàng)新管理模式，強化安全風(fēng)險治理

　　對轄區(qū)食品藥品監(jiān)管工作任務(wù)進(jìn)行劃片分區(qū)，實行網(wǎng)絡(luò)化管理，責(zé)任落實到人。以問題為導(dǎo)向，集中力量、集中時間開展食品安全風(fēng)險隱患廣泛排查、集中治理，全面查找和發(fā)現(xiàn)食品安全風(fēng)險隱患，針對問題多發(fā)場所、單位和監(jiān)管薄弱領(lǐng)域以及重點品種開展治理、整改和復(fù)查。加強對食品特別是高風(fēng)險食品的監(jiān)督抽驗，增加抽檢頻次，大力推廣應(yīng)用快速檢驗技術(shù)，及時發(fā)現(xiàn)問題食品。加強對主要食源性疾病、食品污染、食品中的有害因素的風(fēng)險監(jiān)測和風(fēng)險評估，使食品安全問題早發(fā)現(xiàn)、早調(diào)查、早預(yù)警、早處理，嚴(yán)防嚴(yán)控重大食品安全事故發(fā)生。

　　(五)堅持群防群控，積極推進(jìn)社會共治

　　履行食安辦綜合協(xié)調(diào)職能作用，搭建屬地部門協(xié)作平臺，發(fā)揮部門聯(lián)動作用，與農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)畜牧部門建立食用農(nóng)產(chǎn)品聯(lián)合執(zhí)法機制，與公檢法機關(guān)建立行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，打擊危害食品藥品安全違法犯罪行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）監(jiān)管所以專項檢查執(zhí)法活動為載體，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府領(lǐng)導(dǎo)下，建立與公安派出所、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管站、水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)站、衛(wèi)生院、中心小學(xué)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）派出機構(gòu)的聯(lián)合執(zhí)法模式。落實企業(yè)主體責(zé)任，引導(dǎo)和監(jiān)督企業(yè)形成自律的習(xí)慣。動員發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、新聞媒體、群團(tuán)組織等各方力量，參與食品藥品安全治理。暢通群眾投訴渠道，用獎勵機制鼓勵群眾以實際行動參與食品藥品安全治理活動，形成監(jiān)管工作合力，實現(xiàn)社會共治。

　?。ㄗ髡呦祻V西壯族自治區(qū)食品安全委員會辦公室主任，廣西壯族自治區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局黨組書記、局長）