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　　編者按

　　日前，2018中國食品安全法治論壇在中國人民大學舉辦。論壇聚焦“市場監(jiān)管體制改革背景下的餐飲業(yè)態(tài)法治治理”，有150余位專業(yè)人士出席。研討會上針對食品安全法制建設、監(jiān)管經(jīng)驗、實踐難題等方面進行了交流溝通。本版選取一些具有代表性的交流成果進行刊發(fā)，以饗讀者。

食品新業(yè)態(tài)發(fā)展的背景

　　不斷涌現(xiàn)的食品新業(yè)態(tài)，必定有其大的背景。一是政策導向。黨的十九大報告指出：推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實體經(jīng)濟深度融合，培育新增長點、形成新動能。二是科技引領。新一輪科技革命催生大量新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，極大豐富了人們的生活。三是創(chuàng)新推動。大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，催生新業(yè)態(tài)噴涌而出。四是市場需求。“舌尖上的美味”成為人們追求美好生活的體現(xiàn)，快節(jié)奏的工作生活和便捷的生活方式，也是食品新業(yè)態(tài)需求導向的必然結果。以下是近年食品新業(yè)態(tài)的主要形式。

　　體驗型  把車間搬到店面，讓消費者了解加工過程，體驗飲食文化。典型代表：星巴克烘焙工坊等。

　　快捷型  以標準化、自動化作業(yè)形式，通過自動售制設備、自己點餐、自己取餐等方式，完成消費。典型代表：無人披薩機、無人面包機、無人榨汁機等。

　　分享型  作為分享經(jīng)濟理論的產(chǎn)物，消費者可以在一家餐廳，吃到附近多家餐廳的菜；或一家的菜，分享給大家吃。典型代表：共享餐廳、家廚等。

　　外賣型  線上訂餐、主打外賣型餐廳等。典型代表：美團、未來餐廳等。

　　綜合型  超市、餐飲店、菜市場的綜合體，線上與線下共生，家庭餐桌與社會餐桌相融。典型代表：盒馬鮮生。

　　相比于傳統(tǒng)業(yè)態(tài)，各類新業(yè)態(tài)有其共同特點：“互聯(lián)網(wǎng)+”常態(tài)化、現(xiàn)場操作便捷化、服務成本低廉。各種業(yè)態(tài)，提供食品餐飲的方式不一樣，對食品安全影響各異，必須結合食品安全風險提出針對性的政策。

食品新業(yè)態(tài)規(guī)范發(fā)展的上海探索

　　堅持服務包容理念：不簡單說“NO”

　　今年7月，《上海市食品經(jīng)營領域進一步深化放管服改革優(yōu)化營商環(huán)境十二條措施》（“優(yōu)化營商環(huán)境十二條”）發(fā)布，明確提出“支持新興業(yè)態(tài)，包容審慎監(jiān)管”。一方面，要求全市各受理窗口對于許可咨詢，受理中遇到的新業(yè)態(tài)、新工藝，不能簡單說“不”，應當向市食品藥品監(jiān)管部門報告。另一方面，上海市加強政策回應，及時制定新業(yè)態(tài)許可監(jiān)管要求，制定服務和鼓勵支持食品行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的指導意見。

　　堅持審慎監(jiān)管理念：引入風險評估機制

　　2017年10月，鹵豆無人面館機亮相上海，上海市食品藥品監(jiān)管部門組織專家對包括無人面館機在內(nèi)的多種現(xiàn)制現(xiàn)售類自助售貨機設備、營運流程展開風險評估，發(fā)現(xiàn)風險點主要集中在接觸食品的部件、原料現(xiàn)場拆包過程、設備清洗時間頻次所帶來的細菌殘留問題等。監(jiān)管部門根據(jù)專家評估意見，針對性地規(guī)范監(jiān)管要求、制定相應流程、開展許可指導。最終，上海已對經(jīng)營橙汁、咖啡、披薩、面包、面條等自動制售機核發(fā)了“自動售貨、現(xiàn)制現(xiàn)售類”熱食類食品制售食品經(jīng)營許可證。

　　堅持安全底線理念：實施分類監(jiān)管

　　一是對風險較低的，采取審慎監(jiān)管措施。有些可以按照一般的許可流程開展正常許可，比如體驗型、綜合型的新業(yè)態(tài)，它只是現(xiàn)有銷售、餐飲及電商的融合；而無人餐廳的主要風險點是食品灑出污染存放柜等。有些不需要許可，比如共享餐廳，沒有廚房，相當于坐在餐廳里等外賣。二是對風險較高，或有新風險點的，針對關鍵風險點提出許可監(jiān)管要求。有些需要參照集體用餐配送單位要求管理，比如主打外賣餐廳，其風險在于食品分裝過程的污染、時間或溫度控制不當、超負荷經(jīng)營等，因此需要對分裝專間、溫度和時間控制、制作場地面積等提出更高要求。有些可以制定通用標準、明確許可方式（企業(yè)許可+設備報備），比如自動制售設備、外賣存放柜等。三是對不符合法律法規(guī)，或者難以管控食品安全風險的，暫時不予市場準入。比如“家廚”類網(wǎng)絡訂餐。

　　堅持科學監(jiān)管理念：實施智慧化監(jiān)管

　　一是依靠科學數(shù)據(jù)做支撐。通過各類相關專業(yè)檢測機構對食品安全控制點和風險點的檢測，將檢測動態(tài)數(shù)據(jù)作為主要依據(jù)，最后綜合法律法規(guī)、地方標準及企業(yè)制定的食品安全管理制度等合理性進行評估，提出許可意見和監(jiān)管措施。二是實現(xiàn)監(jiān)管與企業(yè)數(shù)據(jù)對接共享。目前，上海市食品藥品監(jiān)管部門推進食品經(jīng)營許可證信息數(shù)據(jù)庫與第三方網(wǎng)絡訂餐平臺的數(shù)據(jù)進行對接，實現(xiàn)政府信息與企業(yè)信息共享。比如，食品藥品監(jiān)管部門對接餓了么、美團點評等入網(wǎng)經(jīng)營商戶食品安全電子檔案系統(tǒng)。同時，各大平臺積累的海量消費者評價，也是監(jiān)管部門的寶貴監(jiān)管資源。對存在較多食品安全負面評價的餐飲單位，監(jiān)管部門強化針對性監(jiān)督檢查，并通過網(wǎng)絡訂餐平臺大數(shù)據(jù)分析，甄別出可能存在較高食品安全風險的餐廳開展線下檢查。

食品安全法治創(chuàng)新的思考

　　改革不拘泥于現(xiàn)有法律體系

　　“小餐飲備案”是上海“證照分離”改革事項之一，最初的方案是備案需要提交《營業(yè)執(zhí)照》，最主要的理由是，《營業(yè)執(zhí)照》是商事主體的“身份證”，不可免除。但是一年多試點下來，僅有2家備案。因此在制定《上海市食品安全條例》及《上海市小型餐飲服務提供者臨時備案監(jiān)督管理辦法（試行）》時，取消了提供《營業(yè)執(zhí)照》的要求，接下來的一年多，備案戶數(shù)已近1萬戶，這就是制度影響力所在，體現(xiàn)了上海的精細化管理理念，帶給人們的是更加方便、安全的飲食生活，也為上海一年來開展無證餐飲治理并達到基本消除無證餐飲提供了有力的制度支撐。

　　創(chuàng)新不拘泥于現(xiàn)有法律條款

　　根據(jù)《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第八條規(guī)定：“國家食品藥品監(jiān)督管理總局負責制定食品生產(chǎn)許可審查通則和細則。省、自治區(qū)、直轄市食品藥品監(jiān)督管理部門可以根據(jù)本行政區(qū)域食品生產(chǎn)許可審查工作的需要，對地方特色食品等食品制定食品生產(chǎn)許可審查細則，在本行政區(qū)域內(nèi)實施，并報國家食品藥品監(jiān)督管理總局備案?！毙前涂讼蛏虾Ｊ惺称匪幤繁O(jiān)管部門提出，希望在上海建設“星巴克海外首家臻選咖啡烘焙工坊”，這是一種集“開放式生產(chǎn)+餐飲+零售+文化體驗”等多元素的全新業(yè)態(tài)。但是，問題也來了，一是咖啡是地方特色食品嗎？上海有權制定生產(chǎn)許可審查細則嗎？二是“不通過設置墻壁或獨立房間進行隔離，直接向消費者展示焙炒咖啡生產(chǎn)設施設備、生產(chǎn)過程，消費者直接進入食品生產(chǎn)企業(yè)”的開放式生產(chǎn)模式，在我國實際監(jiān)管中沒有任何經(jīng)驗可供借鑒。

　　面對食品新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，上海市食品藥品監(jiān)管部門如果拘泥于法規(guī)條款而一味排斥，“星巴克海外首家臻選咖啡烘焙工坊”將難以落戶上海。上海正是在國家沒有相關審查標準細則的情況下，在國家食品藥品監(jiān)管部門的大力支持鼓勵下，開展風險評估，創(chuàng)新出臺了《上海市焙炒咖啡開放式生產(chǎn)許可審查細則》，不僅為星巴克項目排除了最大的法規(guī)障礙，釋放了制度紅利，更為上海甚至全國其他同類商業(yè)模式提供了參考。

　　發(fā)展不拘泥于現(xiàn)有法律缺失

　　“法無禁止即可為”。當新業(yè)態(tài)剛出現(xiàn)還看不準的時候，上海市食品藥品監(jiān)管部門給予“觀察期”，經(jīng)過“觀察”“評估”后，制定相應的規(guī)范、標準、指南。近年來，上海市從地方法規(guī)、政府規(guī)章、地方標準、規(guī)范性文件等多方面出臺了相關政策，支持和規(guī)范食品新業(yè)態(tài)發(fā)展，這些法規(guī)政策包括：《上海市食品安全條例》《上海市網(wǎng)絡餐飲服務監(jiān)督管理辦法》《關于加強自動售貨經(jīng)營食品安全許可監(jiān)管工作的指導意見》《食品安全地方標準 即食食品自助售賣衛(wèi)生規(guī)范》《上海市焙炒咖啡開放式生產(chǎn)許可審查細則》《關于進一步加強“專業(yè)網(wǎng)絡訂餐”經(jīng)營企業(yè)許可和監(jiān)管工作的通知》等文件標準，為上海食品新業(yè)態(tài)的發(fā)展提供了強有力的制度保障。

　　法制部門要有更大作為

　　法制工作者需要更多的創(chuàng)新思維，一是要考慮是否需要打破按照食品生產(chǎn)、食品銷售、食品餐飲環(huán)節(jié)制定食品安全管理要求的傳統(tǒng)立法模式，建立基于食品安全風險的食品安全立法和管理模式，應對食品新業(yè)態(tài)的快速發(fā)展。二是要進一步厘清企業(yè)食品安全的主體責任、社會責任，在企業(yè)承擔應有的責任后，給企業(yè)減負、給企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更大空間。

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